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海洋环保公益诉讼实践特点、难点及对策 |国融公益诉讼圈
发布时间: 2020/1/9 浏览次数: 204

 编者按:保护海洋生态环境是生态文明建设的重要组成部分,也是加快建设海洋强国的重要内容。作为民事诉讼法与行政诉讼法均规定的环境保护类检察公益诉讼案件范围之一,各地检察机关积极尝试办理了海洋环境公益诉讼案件,最高检也在研究部署“守护海洋”专项监督行动,该类案件数量将逐渐增长。笔者结合办案经历,对当前检察机关办理海洋环境公益诉讼案件特点、存在的问题进行了分析并提出有关建议。该文始发表于“2019年度中国环境资源法治高端论坛-新时代语境下的典型环境诉讼”论文集,现分享与大家共同探讨。

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一、问题提出

党的十八大作出了建设海洋强国的重大部署,党的十九大明确提出“坚持陆海统筹,加快建设海洋强国”。2017年6月27日,检察机关提起公益诉讼制度正式写入民事诉讼法和行政诉讼法后,最高人民检察院随即宣布检察公益诉讼工作由试点转向全面开展。

海洋环境与生态资源保护作为新民事诉讼法第五十五条第二款规定的环境保护类检察公益诉讼案件范围之一,沿海检察机关积极尝试办理海洋环境检察公益诉讼案件,成为参与打好海洋环境污染防治攻坚战的重要举措。例如2017年广东省中山市和广州市先后办理了民诉法修改后全国首例检察机关支持起诉的海洋环境民事公益诉讼案件及全国首例检察机关直接提起的海洋环境民事公益诉讼案件,在全国范围内有较大影响。

2018年12月24日,全国人大常委会副委员长向常委会作关于检查海洋环境保护法实施情况的报告,指出我国近岸局部海域污染较为严重,海洋生态环境形势依然严峻,必须坚持用最严格最严密的法律制度保护海洋生态环境。

2019年2月,最高人民检察院在山东开展海洋环境保护检察公益诉讼工作调研,研究部署“守护海洋”检察公益诉讼专项监督行动

今后时期,海洋环境检察公益诉讼案件将呈上升趋势,笔者结合自身办理海洋环境检察公益诉讼案件的经历,对该类案件特点、难点及对策进行了分析和总结,以期对完善海洋环境检察公益诉讼制度及实践提供一些有益思考。

 

二、案件特点

(一)线索来源渠道集中

当前,海洋环境检察公益诉讼案件线索集中来源于检察机关办理的各类污染海洋环境、破坏海洋渔业资源犯罪案件以及海洋行政执法案件。关于公益诉讼线索发现渠道,从2015年该项工作试点到2017年全面开展,最高人民检察院有关试点工作文件、修改后的民事诉讼法及行政诉讼法、两高关于检察公益诉讼案件的相关司法解释均明确规定为在人民检察院履行职责中发现。

前述履行职责具体包括了检察机关履行职务犯罪侦查、批准或决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。实践中,检察机关通常将在行政执法与刑事司法衔接平台中发现的公益诉讼案件线索也视为在履行职责中发现。

例如民诉法修改后全国首例检察机关支持起诉的海洋环境公益诉讼案件,行政执法部门将犯罪线索移送至公安部门,检察院侦查监督部门在办理嫌疑人污染环境罪批准逮捕案件时,发现该案可能损害国家利益和社会公共利益情形,又将线索移送至负责办理公益诉讼案件的民事行政检察部门,该部门督促和支持海洋渔业部门代表国家向法院提起了环境公益诉讼。

检察院办理该类案件须借助于海洋渔业行政执法信息,案件线索依赖于海洋渔业行政部门的移送,部分检察院注重与海洋与渔业行政执法部门、海事、边防、海警、港航等多个执法机构的协作配合,从而保障获取海洋环境公益诉讼案件线索渠道的通常。

 

(二)诉讼进程依附性明显

因案件线索主要源于刑事案件、行政执法案件,案件办理往往涉及刑民交叉、民行交叉问题。案件侵权事实认定尤其是损害数额计算具有较大难度,检察院通常采取先刑后民即在相关刑事案件提起公诉甚至等法院作出有罪判决后再提起民事公益诉讼或者提起刑事附带民事公益诉讼。

海洋环境污染案件通常表现为生态损害重、影响范围广、破坏持续长,如先刑后民,往往造成案件办理时限过久不利于及早实现停止侵害、恢复原状、赔偿损失等诉求。但刑事案件中确定犯罪事实和法律责任的关键证据尤其是环境损害鉴定评估意见对于顺利办理民事公益诉讼有着十分重要作用,因此,实践中案件办理诉讼路径多表现为以刑案优先为前提的刑民并进即刑事附带民事公益诉讼。

刑事附带民事公益诉讼有利于节约司法资源,且对提起主体及审理法院有较低要求,成为检察实践中常见模式。根据法律规定,第一审环境民事公益诉讼案件须由市(分、州)人民检察院提起,由侵权行为地或被告住所地中级法院管辖,而海洋环境民事公益诉讼更是须由海事法院管辖。根据2018年3月2日起施行的最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定,人民检察院对破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时,可向法院一并提起附带民事公益诉讼,而且由审理刑事案件的法院管辖并由同一审判组织审理。

 

(三)民事行政诉讼交叉

检察院在对污染责任者向法院提起民事公益诉讼的同时,通常就案件办理中发现的行政主管部门违法行使职权或不作为问题开展行政公益诉讼,工作交叉特征明显。

2018年12月全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国海洋环境保护法》实施情况的报告中就可看出,导致海洋生态环境形势严峻、局部海域污染较为严重的原因突出表现为入海排污口设置不规范、违规审批、监管不严,陆源污染防治力度不够、近岸海域违规倾倒固体废物污染普遍,海洋污染如船舶作业及海水养殖污染管控缺位、违法采砂屡禁不止,海洋生态保护与修复工作相对滞后,海洋环境监督管理制度落实不到位等等。

可见,海洋环境污染事故发生及海洋生态保护滞后与行政主管部门违法行使职权或不作为密切相关。检察院在要求污染责任者承担民事赔偿责任的同时,通常会就发现的行政违法或不作为制发检察建议,如行政主管部门在法定期限内未整改到位的,甚至会提起行政公益诉讼。

例如,山东省招远市人民检察院提起的市海洋与渔业局未依,法履行法定职责行政公益诉讼案件,该院发现某渔业公司以石料填海形成非透水式构筑物建设临时停船码头,对该市海洋与渔业局未全面履行监管职责的行为提起了行政公益诉讼,最终法院判决该市海洋与渔业局对涉案非法填海行为依法作出行政处罚。

三、实践难点

(一)主体选择争议

当前海洋环境民事公益诉讼案件的提起主体主要有检察机关、海洋与渔业部门以及环保公益组织,因环保公益组织提起的诉讼多被法院不予受理或驳回起诉,因此通常由检察院以公益诉讼起诉人身份直接提起诉讼或督促、支持海洋与渔业部门提起诉讼。

民事诉讼法修改前,该法第五十五条为相关主体提起环境民事公益诉讼提供了程序法依据。法律规定的机关和有关组织可以向法院提起诉讼。因此,机关和有关组织提起环境民事公益诉讼仍需实体法依据。具体至海洋环境民事公益诉讼,我国海洋环境保护法第八十九条则为海洋与渔业部门提起民事公益诉讼提供了实体法依据,对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,海洋与渔业部门有权代表国家对责任者提出损害赔偿要求,即提起海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷。

为指引该类案件的审理,2017年12月29日最高人民法院专门颁布了司法解释即《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(以下简称《规定》),同时明确该《规定》仅适用为请求赔偿海洋环境保护法第八十九条规定的海洋自然资源与生态环境损害赔偿而提起的诉讼。2014年新修订的环境保护法第五十八条为社会组织提起环境民事公益诉讼提供了实体法依据。

 

社会组织能否提起海洋环境民事公益诉讼存在较大争议。

有观点认为,海洋环境保护法规定海洋与渔业部门代表国家提出赔偿之诉,但民事诉讼法修改后我国逐步确立了环境公益诉讼制度,尤其是检察机关亦有权提起环境民事公益诉讼,2014年新修订的环境保护法赋予了符合法定条件的社会组织提起环境民事公益诉讼,根据“新法优先于旧法”法律原则,社会组织与检察机关、海洋与渔业部门均有权提起海洋环境民事公益诉讼,不应受到区别对待。

有观点则认为,海洋环境保护法与环境保护法同为全国人大常委会通过的法律,具有同等法律效力,但前法专门授权海洋与渔业部门代表国家提起诉讼,同时排除了社会组织提起该类请求的资格,而后法是环境保护的综合性法律,适用所有的自然资源和环境保护领域,根据立法法关于“同一机关制定的法律,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定”的规定,应当具体依据海洋环境保护法第八十九条规定确定原告资格,而且2017年11月新修订的海洋环境保护法并未吸纳2014年新修订的环境保护法关于社会组织提起环境公益诉讼的规定。

当前审判实践基本坚持第二种观点,如2018年9月山东省高级人民法院审理的北京市朝阳区自然之友环境研究所诉荣成伟伯渔业有限公司破坏海洋生态责任纠纷案,法院以原告不是提起本案诉讼的适格主体为由,裁定驳回其起诉。又如2015年6月大连海事法院审理的大连市环保志愿者协会诉中石油燃料油有限责任公司环境公益诉讼案,法院以原告不具有作为提起海洋污染公益诉讼的主体资格为由,裁定不予受理。

 

(二)环境损害鉴定难

判定污染环境或破坏生态行为与环境损害间的因果关系,并量化环境损害数额,是依法追究法律责任的前置条件,需要强有力的制度保障。环境损害作为鉴定种类实行登记管理制度,始于2015年12月两高、司法部联合印发的《关于将环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围的通知》(司发通〔2015〕117号)。但据司法部统计,截至2018年9月,经省司法厅登记的司法鉴定机构中专门从事环境损害司法鉴定业务的仅78家,仅17个省(区、市)有专门从事环境损害司法鉴定业务的司法鉴定机构,远不能满足当前生态环境损害赔偿制度改革、环境行政执法、环境资源诉讼等的鉴定需求

生态环境损害鉴定委托难、收费贵已成为制约当前人民检察院办理公益诉讼案件的瓶颈问题,尤其海洋生态环境的特殊性导致该类案件司法鉴定更加困难。例如广州市人民检察院起诉污染海洋环境民事公益诉讼案,检察机关诉讼请求为赔偿环境污染经济损失20余万元,该损失包含的鉴定评估费就高达4.7万元;如中山市人民检察院支持起诉的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼案,诉讼请求为赔偿环境污染经济损失780余万元,该损失包含的鉴定评估费达33余万。

为解决鉴定难鉴定贵,2019年1月最高人民检察院联合生态环境部等九部委联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,提出了如加快准入诉讼急需的生态环境损害司法鉴定机构、加快鉴定评估标准规范的修订与制定、公益诉讼先不预交鉴定费待判决后由败诉方承担、将鉴定评估费列入财政保障以及参考行政执法机关意见、专家意见等认定专门性问题等共识,但具体细化落实尚需一段时期。

环境损害司法鉴定纳入统一登记管理范围后,司法部、环境保护部先后制定了《关规范环境损害司法鉴定管理工作的通知》(司发通〔2015〕118号)以及相关司法鉴定机构登记评审办法,明确了环境损害司法鉴定范畴、主要领域及鉴定机构审核登记的相关要求。因环境损害司法鉴定人员资质、人数缺乏统一要求和准入登记,相关评估报告的科学性、权威性往往引起责任者质疑,一定程度上影响了案件办理效果。

2018年7月,司法部、环境保护部制定了《环境损害司法鉴定机构登记评审细则》,对司法鉴定机构人员专业能力提出明确要求,其中近海海洋与海岸带环境损害鉴定事项要求鉴定人员具备近海海洋与海岸带水环境质量及生态系统人类活动识别、污染物识别、污染物迁移转化模拟、因果关系分析、生态风险评估、损害确定和量化、恢复方案设计及费用计算、恢复效果评估等能力。

 

(三)海洋环境修复难

海洋环境检察公益诉讼中的责任者通常因触犯刑法而被羁押,因此排除妨害、消除危险、恢复原状及防止污染损害扩大的工作事实上通常只能由环境主管部门代履行,人民检察院则依据最高人民法院《关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第七条规定的海洋自然资源与生态环境损失赔偿范围,直接以司法鉴定评估报告等证据对被刑事羁押的责任者提起赔偿之诉。因此,人民检察院如何有效督促和建议相关环境主管部门及时修复被损害的海洋环境、避免国家利益和社会公共利益持续遭受侵害成为检察实践中的一大难题。

例如中山市人民检察院办理的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼一案中,因责任者已被刑事羁押,而倾倒在近岸海域的固体废弃物无法处理。代履行属我国行政强制法规定的行政强制执行的方式,根据该法第五十条规定,行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定,当事人逾期不履行,经催告仍不履行,其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的,行政机关可以代履行,或者委托没有利害关系的第三人代履行。但我国固体废物污染环境防治法仅规定了环保部门对于危险废弃物享有代履行权限,海洋环境保护法规定了在近岸海域环境受到严重污染时县级以上政府应采取有效措施解除或减轻危害,但未明确是否有权限代履行

 

四、实践对策

(一)明确社会组织原告主体资格,激发参与环境保护活力

当前海洋环境民事公益诉讼提起的主体一般为人民检察院和海洋与渔业部门,海洋环境保护公益组织虽有尝试提起该类诉讼,但均被法院以主体不适格为由裁定不予受理或驳回起诉,海洋环境公益诉讼突出体现“国家化”趋势,尤其在检察机关内设机构改革和成立公益诉讼专门机构后,检察机关成为海洋环境公益诉讼最重要的承办主体。

笔者认为,当前审判实践中认定起诉主体依据的海洋环境保护法第八十九条第二款规定的海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼并不能与海洋环境公益诉讼完全等同。海域属于国家所有,因对海洋资源、生态的破坏或威胁就会侵害国家利益,因此国家授权海洋与渔业部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求,该权利基础是海洋生态环境、自然资源的所有权和管理权。但海洋环境民事公益诉讼请求除损害赔偿之外,还有停止侵害、排除妨害、恢复原状、赔礼道歉等重要民事责任内容,环境保护公益组织可基于环境保护法、民事诉讼法的规定提起诉讼。

海洋环境污染事件在侵害国家对海洋海洋环境、自然资源产的所有权和管理权同时,往往还会给社会公共利益造成重大损失例如2018年11月引发高度关注的泉州市海上发生的碳九(C9)泄漏事件。因国家利益与社会公共利益属于不同法益,允许环境保护公益组织提起海洋环境公益诉讼,可充分体现人类环境权的公共性。党的十九大提出了建设“共建、共治、共享”的社会治理新格局,只有激发社会组织提起海洋环境公益诉讼的热情和活力,才能将保护社会公共利益的权能和责任真正回归于社会本身。

因此,在海洋环境公益诉讼实践中,有必要为环境保护公益组织提供政策、制度、法律程序上的保障,例如加大检察机关支持公益组织提起该类案件起诉的比例,在调查取证、法律咨询、出席庭审等提供必要支持,从而保障检察机关对民事公益诉讼案件保持必要的公权力谦益性,彰显检察机关提起公益诉讼是公益保护的最后一道防线的立法目的。

 

(二)科学厘定部门职责,形成海洋环境保护合力

民事诉讼法第五十五条第二款明确了检察院提起民事公益诉讼的前置程序,即没有法律规定的机关和有关组织提起诉讼或法律规定的机关和有关组织不提起诉讼。在检察公益诉讼实践中,该前置程序主要表现为在《检察日报》上进行为期三十日的公告,告知法律规定的机关和有关组织提起民事公益诉讼,如期满不提起诉讼的,人民检察院可以向法院提起诉讼,并向法院提交已履行前述公告程序的证明材料。事实上,若发生海洋环境污染事件的人民检察院与当地海洋与环境保护部门未就提起民事公益诉讼进行协商,该部门很可能错过报纸上的公告信息,致使人民检察院提起诉讼的前置程序成为虚设,人民检察院成为民事环境公益诉讼的主要发起主体。因此,有必要厘清部门职责,由行政机关、检察机关等不同主体根据不同的职权履行相应职责。

根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》(以下简称《方案》),2018年1月1日起,全国范围试行生态环境损害赔偿制度改革。根据《方案》规定,国务院授权省级、市地级政府作为本行政区域内生态环境损害赔偿权利人,省级、市地级政府及其指定的部门或机构均有权提起诉讼。

对于该制度与检察机关提起公益诉讼制度的关系,最高人民检察院有关负责人在解读《方案》时指出:“追究生态环境损害的违法行为,行政机关是第一责任者。行政机关在保护生态环境方面具有手段多样的优势,其中一个重要的特点是履行相应的行政监督管理职责。在民事公益诉讼方面,检察机关处于补充、兜底地位,可以督促包括生态环境损害赔偿权利人在内的有关主体先行提起诉讼。”,虽然《方案》明确明确了涉及海洋生态环境损害赔偿的,适用海洋环境保护法等法律及相关规定,但对于海洋生态环境受损害的情形,检察机关应立足法律监督职能定位,首先督促海洋与渔业部门依法履行监管职责,依据海洋环境保护法的相关规定提起损害赔偿诉讼。建议检察机关与海洋与渔业等部门共同建立执法信息交流会商研判机制,共同研究海洋生态环境和资源保护领域易发、高发的系统性、领域性问题。

例如中山市人民检察院在办理支持起诉的海洋环境公益诉讼案中,为保障该公益诉讼顺利进行,该检察院联合海洋与渔业部门、公安部门、环境保护部门召开联席会议,明确各自职责,强化沟通协调,行政部门为人民检察院提供专业咨询和技术支持,共同发挥保护当地海洋环境的合力作用。

 

(三)着重发挥行政公益诉讼独特作用

全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国海洋环境保护法》实施情况的报告中看出,海洋环境污染事故发生及海洋生态保护滞后与行政主管部门违法行使职权或不作为密切相关。人民检察院办理海洋环境检察公益诉讼案件,应重点在履行职责中发现相关监管部门是否存在违法行政或不作为致使国家利益和社会公告利益受侵害的情形,如有则应依法提出检察建议,督促其依法纠正。

当前,海洋生态环境保护机制建设存在条块分割、多头管理、权责不一致等问题,人民检察院对于海洋污染事件中不依法履行法定职责的主体判断时可能会有偏差,办理该类案件时应以法律规定的行政执法法定职责为依据,对照执法权力和责任清单判断和认定行政责任主体。在把握行政机关履职尽责的标准时,注重从采取有效措施制止违法行为、全面运用行政监管手段、国家利益和社会公共利益得到有效保护等方面进行判断和认定。

检察机关重点提起海洋环境行政公益诉讼,特别是积极开展诉前程序有利于促进行政机关发挥自制功能,经诉前检察建议,行政机关拒不纠正违法或不履行职责的,检察机关提起公益诉讼,通过人民法院裁判促使行政机关纠正违法行为。党的十八届四中全会提出要“强化对行政权力的制约和监督”,“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效”,人民检察院加大海洋环境行政公益诉讼案件的办理,有利于改变地方政府及其相关部门在保护海洋生态环境方面存在法律责任落实不到位、审批放水、执法不严和行政不作为等问题,利于助推法治政府建设,从而为加快建设海洋强国、建设美丽中国作出贡献。

 

五、结语

检察机关通过办理海洋环境检察公益诉讼案件,可为强化海洋生态环境的司法保护作出重要贡献,尤其是行政公益诉讼,能有效督促行政主管部门依法履行职责,切实解决当前海洋环境形势严峻与行政乱作为、不作为密切相关的实践难题。社会公共利益的有效保护离不开社会组织的充分参与,法律制度与司法实践应对社会组织提起海洋环境公益诉讼保持适度的开放与包容,激发社会组织参与海洋环境保护活力,检察机关要加大对社会组织支持起诉的力度,推动形成国家力量与社会力量综合保护海洋生态、治理海洋环境污染的多元格局。

 

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